邓聿文：公共政策制定不能少数人决定

　　在全国假日办发布的法定节假日放假安排调查中，据悉大多数网民对现行法定节假日放假安排表示不满，而对于是否调借周末形成7天长假、3天小长假的问题，意见分歧严重。特别是针对3天小长假“挪2做3”，反对声尤为强烈。而网民呼声最高的集中在两方面：一是希望恢复五一黄金周；二是呼吁延长春节假期。

　　笔者上周曾著文建议取消十一长假，保留春节假期，并谈了五个理由(见财经网)，尽管如此，笔者赞成让公众来决定黄金周的去留。但需要指出的是，公众不单单指网民，正如一位接受记者采访的装修工程队长袁师傅说，“什么网民49%同意、51%网民不同意，不一定就代表公众的意见旗鼓相当。听说国庆节超过4亿人出去玩，全国网民也超过4亿了吧。200多万网民意见不能完全代表群众。有关部门应该上街头、进工地，入户调查，了解群众意见。”换言之，对于那些不上网或没条件上网的“沉默的大多数”，也应听取他们对假期安排的意见。这样形成的意见和建议才是客观合理的。

　　黄金周之所以走到今天这种去留两难的困境，在于当初做出这项决策时，就不是从公众利益出发，而是根据旅游自身性质而作出的。随着经济发展，人们休闲的时间会越来越多，对休闲质量的要求也会越来越高。但如果将这种休假方式向旅游方面误导，令“黄金周”几乎变成了“旅游黄金周”，几亿人在同一个时间集中旅游休假，不出各种问题才怪，何况我们的管理水平又很落后。

　　所以，黄金周的改变势在必行。但如何改变，却大有讲究。是由少数官员在少范围内决定几亿人的休闲时间和方式；还是由社会大众参与进来，一同决策，是大不相同的。

　　最好的方式，是把休假的权利交给个人，让每个人去决定自己的休闲时间与形式。但这需要政府切实做好带薪休假制度的落实工作。在该制度得不到有效落实前，保留一两个黄金周也可以，但黄金周的时间是多长，一年有几个黄金周，是否需要其他的小长假等等，则必须有公众参与讨论，由社会大众共同来决定。

　　因为如何休闲不仅是一种个人的权利，也是一个民生问题。民生问题一般涉及公众的直接利益，因而在民生问题上，让大众参与进来，发表意见，显然比少数几个人封闭决策，更能体现社会多数人的意愿和利益，从而更具合法性。

　　根本上讲，公共政策之所以姓“公”，不只是政策的结果能够体现和反映公众利益，更在于政策制定过程本身，必须要有公众参与，没有公众参与的公共政策，是很难符合社会公众要求的。如果公共政策的制定仅由政府体制内外的少数人来把持，那么，这少部分的政策精英就很容易从自身的立场、观点出发，在决策中反映自己的价值观，也就很难保持客观、中立的立场，从而导致公共政策公共性的缺失。

　　而公众参与公共政策的制定，它的好处是，让全社会尤其是利益相关群体明了该政策的潜在收益和潜在损害，从而选择赞同还是反对。这就给了政策制定者一种实在的压力，使他必须从社会的整体利益或大多数人利益出发，不仅考虑政策带来的好处，也要考虑政策实施后可能给社会带来的负面作用，及对与它有关联行业和人群的影响，力争使其利益损害最少化。

　　近年来，虽然在政策制定前或制定时，也会把相关的动议或问题让社会讨论，但最后真正吸收公众的意见和建议的不多，由公众意见决定某项政策更少，多数时候，公共政策的决策和运行方式，还是由政府相关部门及其所联系的“智囊”完成的。当然，这不是说所有的公共政策必须由公众意见来决定，鉴于公众意见也非铁板一块，会出现非理性的现象，因此，对于公众意见，也有甄别和比较的过程。然而，无论如何，必须让公众深度参与政策制定，否则，就缺少合法性。

　　类似国家假日制度安排这样的公共事务，涉及人数众，只有让社会充分地参与和讨论，才能让不同群体明了政府制定该制度的原因、意图、原则以及要达到的目的，从而使制度出台后既合乎社会多数人的意愿又符合政府的意图。

　　互联网时代，公众表达的意愿大大提高，对政策透明程度和参与程度的要求也越来越高，传统的法律和政策制定与实施模式必须改革。克服公共政策“少数人”制定而导致公共性缺失的办法，是建立和完善意见表达机制、决策参与机制和舆论监督机制，在决策过程中吸纳公众代表参加，畅通信息流通渠道，使制定政策的“少数人”能真正地代表多数人。其实，这就是一个民主学习的过程。

　　籍由公众对国家法定节假日放假调查的参与和讨论，开创公共政策制定的新范例。

　　邓聿文为资深媒体人、民革中央社会与法制委员会委员