肖钢刊文表态重手治市 “黑天鹅”频袭A股(2)

　　维护市场“三公”的任务艰巨，执法环境亟须改善。在资本市场中，虚假陈述、市场操纵、内幕交易等行为严重扭曲价格信号，使金融资源发生错配，这是我国市场“三公”程度不高的表现。与此同时，社会法治意识薄弱，监管执法受到干扰，违法成本低，问责不及时。据统计，目前资本市场的法规规则超过1200件，问责条款达到200多个，但其中无论是刑事责任还是行政、经济责任，没有启用过的条款超过2/3。毋庸讳言，其中既有立法修法不及时、不具体的问题，也有执法体制不适应，地方保护主义依然存在的问题；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不坚持原则的原因。这些因素长期存在，致使相当一部分责任追究不了。近年来证监会每年立案调查110件左右，能够顺利作出行政处罚的平均不超过60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最终不了了之的超过一半。

　　投资者保护任务越来越重，维护投资者权益的制度安排不相适应。保护投资者，就是保护市场。我国拥有全球最多、最活跃的个人投资者群体，散户占比高，缺乏金融风险识别能力，容易成为各种欺诈行为的受害者。近年来，一些大案要案，特别是上市造假类案件涉及的主体众多，受害投资者多则几十万人，少的也有一万多人。随着公众维权期望值不断提高，各方面要求监管部门有更多作为的呼声在增加，保护投资者的任务加重。

　　现有的执法模式程序较长，效率较低，还不适应威慑违法行为的需要，还不能尽快回应市场和社会的关切。一方面，我国还没有形成与现代资本市场节奏相适应的行政执法新模式；另一方面，我国投资者维权的渠道还不顺畅，投资者难以获得经济赔偿。现有法律法规还不适应证券集团诉讼等做法，支持投资者维权的公共机构有待健全。

　　三、努力构建符合国情的资本市场执法体制机制

　　推进资本市场健康发展，需要我们提高运用法治思维深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，探索加强监管执法的新路子。

　　建立健全“主动型”立法保障机制，加大制度供给力度。资本市场的立法修法，需要反映商事规则创新多、变化快的特有规律，增强主动性、灵活性。可以考虑采取“一年一评估、两年一小改、五年一大改”的方法，及时将监管执法经验和趋势反映在立法之中。当前重点是要抓紧修订《证券法》，并以《期货条例》为基础，加快制定我国期货市场的基本法。要进一步细化违法行为认定标准，提高处罚标准，丰富执法措施和手段，增强操作性和匹配性，建立行政执法和解制度，研究投资者补偿制度。更多引入刑事司法力量参与监管执法，强化“行”“刑”衔接。

　　建立健全“高效型”行政执法机制，提高监管作为能力。大胆探索金融监管机构作为特定机构，脱离现行公务员管理模式的改革试点，在机构设置、人员编制和薪酬体系等方面实行灵活的机制，吸引和留住优秀专业人才。要进一步加大稽查执法力度，严格执法、公正执法、文明执法，大幅提高违法失信成本，坚决查处大要案。进一步充实执法力量，保障执法人员安全。向优化流程要效率，解决好日常监管、自律监管与稽查执法的职能边界及相互配合的问题，建立统一的违法线索监控监测平台，实现调查、审理、移送等执法过程标准化。建立资本市场违法违规举报激励机制，提高案件发现能力。

　　建立健全“制约型”查审分离机制，提高行政执法工作水平。监管机构内部实行调查和审理分开，是我国行政执法领域的探索和创新。“查审分离”的目的是从不同角度对违法事实认定和法律应用进行把握，弥补执法环节中的不足与漏洞，既最大限度地提高执法的科学性和公允性，又形成内部制约制衡机制。鉴于实行“查审分离”后增加了执法环节、程序和争议，为避免影响执法工作效率，发挥好制度作用，首先要保证调查与审理环节的独立性，上级有权监督，但不干预调查部门的立案意见和审理部门的处罚意见。其次，查审两个环节既要有分工，也要有协作，要加快统一调查标准和审理标准，建立办案时限制度，对大案要案及时实行双向提前介入。此外，针对重大案件或者需要尽快回应社会的案件，要建立查审协调处理机制，及时解决调查、审理和其他执法环节之间的分歧和衔接问题，提高执法反应能力。

　　建立健全“紧密型”政府部门协同机制，提高风险防范和处置能力。为守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，需要全社会共同构建“大监管、大执法”格局。要加强政府部门信息共享，促进部门协作，加强金融监管协调机制，避免监管重叠和监管盲区。2012年度，有关部门提供给证监会的涉案个人身份信息达到2100多人次，发挥了重要作用。证监会要继续加强与相关部门的合作，建立高效的信息联网查询通道。要针对资本市场重大监管事项，建立国家有关部门、地方政府共同参加的“联手行动”机制，做到对违法行为和风险及时发现、及时制止、及时立案、及时调查、及时处罚、及时公开，高效处置风险隐患。要扩大与境外监管机构的合作。鼓励自律组织等社会力量采取多种方式广泛参与，共同维护市场秩序。提高执法透明度，主动接受社会和舆论的监督。(原载于2013年第15期《求是》杂志)(证券时报 肖钢)