屈小博：户籍改革关键在于良好的成本分摊机制

　　随着《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)的出台，户籍制度改革的思路也进一步明确，全面放开建制镇和小城市落户限制，但大城市和特大城市落户限制较此前描述的思路要更为严格。

　　户籍改革明确“放小抓大”

　　伴随着三十多年的高速增长，中国城市化水平已经突破50%，而具有本地城市户籍的城市化水平尚不到35%，其差距就是由长期居住在城市、却没有城市户籍的农村流动人口所“贡献”。这种“不完全城市化”造成了日益严重的经济社会问题。因此，户籍改革迫在眉睫。

　　十八届三中全会公报虽然没有直接提及“户籍改革”，但是公报中有两处重要内容与户籍制度改革紧密相关，一处是公报指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，健全体制机制，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，完善城镇化健康发展体制机制。另一处是全会提出实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好满足人民需求，建立更加公平可持续的社会保障制度。这两处重要内容的基本内涵体现的就是户籍制度改革的基本内涵与本质。

　　但随后公布的《决定》则明确提出了户籍改革的思路：“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”

　　这一点与今年6 月底，国家发改委主任徐绍史向人大提交《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中提出的改革方向基本一致。当时的表述是“全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”

　　对比来看，全面放开小城市的政策没有变化，但大城市却更严格了。当时对大城市用的是“逐步放开”，《决定》用的是“合理确定”；之前对特大城市用的是“合理确定”，《决定》用的是“严格控制”。

　　户籍改革关键在于良好的成本分摊机制

　　与此同时，《决定》还出台了“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”等配套制度。

　　社科院人口与劳动经济研究所副研究员屈小博在接受上证报记者采访时表示，“户籍制度一直是城乡二元结构的制度基础，由于户籍制度，导致城乡居民在教育、就业、社会保障、医疗卫生以及城市低保等社会救助方面存在较大差异和制度藩篱，尤其是在城镇就业和生活的流动人口，不能享受与城镇居民相同的基本公共服务和福利。户籍制度改革的本质关键在于剥离掉依附于户籍背后的公共服务和福利，让流动人口在就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面享受与城镇本地居民基本相同的权利和待遇。”

　　但值得注意的是，如果直接强制要求基本公共服务和福利与现行户籍制度脱钩，不能根本上解决问题。剥离显然不是简单的取消，而是让更多的人、更容易享受原本排他性的福利，尤其是与人生存发展最直接关联的基本公共服务和福利。

　　因此，屈小博强调说，“剥离户籍背后的社会福利不是做‘减法’，而是做‘加法’，这就需要更多投入，对于改革来说就是成本，成本有多大决定了户籍制度改革的难度，也决定了改革的进程。”

　　屈小博指出，从户籍改革的投入和成本角度考虑，户籍改革关键在于良好的成本分摊机制，中央政府应该承担更大责任，全国整体推进、打破行政区域分割，兼顾地区差异但不能简单地依据城市规模或区域划分。

　　“户籍改革成本的巨大地区差异决定了依靠地方政府为主推动改革必将面临巨大阻力，但从全国总体层面看，公共服务和福利均等化导向的户籍改革成本并非不可承受，改革需要全国整体推进，中央政府发挥主导作用。”他说。