公共服务市场化 环保轨道交通等将分得政策红包(2)

　　何愿平对公共服务市场化程度的有限性也有切身感受。对于新一轮针对污水垃圾处理等公共行业重启的市场化改革，他不无担忧地表示，这一轮市场化浪潮的一大现实背景是经济下行导致的政府财力的缩减，使得用于公共服务领域的财政支出力不从心。因此，对于政府来说，吸引社会资本参与进来的一大初衷便是缓解提供公共服务的成本负担，这往往会催生污水垃圾处理项目招标时的“低价者得”现象不断加剧，这就可能导致项目建成运营后的质量和效率难以保证，因此需要政府创设完善的招标建设及后期监管制度环境。

　　上海行政学院教授何海兵则指出，公共服务市场化，其定位是推动政府职能由“划桨”向“舵手”转变，初衷是向公众提供更高质量和效率的公共服务产品，并非为了减少责任、降低财政成本而向社会“卸担子”。

　　成败关键在于“共赢”

　　从欧美发达国家走过的历程来看，推进公共服务市场化的本质和关键皆在于实现政府、社会力量和公众“三赢”这一终极目标。

　　7月31日的国务院常务会议也明确提出，提供更好的公共服务，一是要惠及民生，二是要放开市场准入，引入社会力量加快服务业发展，三是要借此推进政府职能转变，建设服务型政府。在此过程中，政府与社会力量互融，形成改善公共服务的合力。

　　周志忍表示，这种合力体现的是一种“三赢”的理念。而要实现这一愿景，最重要的一点就是要在公众、政府与社会力量，特别是后两者之间形成利益的重新分配。从国内此前各领域的实践经历来看，公共服务市场化后，政府的财政支付方式会发生变化，这个过程中可能会触及相关方利益，需要冲破种种阻碍，或者达到某种妥协，最终要达到平衡状态并非易事。“市政领域的BOT特许经营模式就是一个很好的实例，中央政府希望引入专业化服务和打破低效垄断，而地方政府更关心融资问题，两者的结合使特许经营主要采用BOT而不是委托运营的方式在市政基础设施建设领域展开。”他说。

　　据记者了解，BOT（建设-运营-移交）特许权经营是目前社会力量承担国内许多市政基础设施建设服务的基本模式，这在公路、轨道交通及污水垃圾处理领域已成普遍现象。何愿平告诉记者，这种模式的一大特征便是企业获得政府特许经营权之后，企业在项目前期需要投入巨量建设资金，而这些投资则需要企业在项目逾20年的特许经营期内慢慢收回，这很考验企业的融资能力。“不单如此，一些项目招标时还需预先缴纳动辄上亿元的保证金，而这笔资金有时直到项目建成还未能返还企业，这无疑更加大了企业的资金压力。”何愿平表示。

　　因此，要在公共服务市场化进程中实现政府与社会力量之间利益的均衡分配，实现“三赢”，关键之处便在于要探索一套能实现共赢的成熟商业模式。在上述国务院常务会议上，政府购买公共服务的模式被提议为委托、承包、采购等，并强调利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引社会力量参与进来。

　　周志忍认为，比较理想的模式是政府将市政公共设施建成后，交给有专业资质的民企托管运营，国外比较成功的经验一般为此类。例如香港地铁系统，由于香港地质条件复杂，挖通地铁隧道需要投入巨量资金，这非民营资本能承担。因此，地铁隧道及轨道铺设等均由政府前期财政投入打好铺垫，建成后交由民营企业运营和维护。“由于政府财政解决了地铁前期建设的巨大成本负担，香港地铁公司可以专注于地铁运营，在保证地铁服务质量的前提下，最近十多年来连续实现盈利，这在国内外众多地铁公司普遍亏损的现状下可谓一枝独秀。”他说。

　　但在何海兵看来，在目前政府财力普遍不足的现状下，托管运营的模式在一些政府示范性项目上可以采用，却难以规模化推广。

　　何愿平比较推崇的模式是目前碧水源在全国多地已渐渐推广开来的公私合营（PPP）模式。据他介绍，这种模式以社会力量参股（一般为公、私分别占股51%、49%）方式，前期项目建设期可以适当借力国有资本的实力，后期项目运营可以充分发挥社会力量的技术和管理优势，实现项目运营效益的最大化。

　　值得一提的是，碧水源在PPP模式的尝试上已开始有所收效。2011年，碧水源与云南城投旗下的云南水务投资公司共同组建云南水务投资发展公司。公司运营两年以来，碧水源在技术实力不断被认可的同时，更以对员工实施股权激励的方式提升内部凝聚力，最终使得公私合营模式创下了良好业绩，据悉，云南水务投资发展公司正计划今年年内赴港上市。

　　何海兵也对公私合营的模式表示认同，但他同时提醒，必须创设条件让社会力量的活力充分显现出来。例如在银行信贷融资门槛，以及相关税费的征收标准上，能让社会力量享有与国有资本同样的优惠，这样的公共服务市场化才能算实至名归。

　　周志忍对记者表示，只要终极目标是实现“三赢”，且政府在提供公共服务门类、购买公共服务产品时尽可能让利于社会资本，并辅以完善的配套支持政策，无论哪种模式都会有用武之地。他认为，对于政府来说，当前最紧迫的任务是，要创设多渠道完善投资回报补偿机制，同时营造公平透明的政策环境。例如需明确政府在购买公共服务中的责任意识，制定详尽的公共服务产品质量标准，完善招投标程序，健全社会力量参与及退出的科学机制，等等。

　　“从欧美发达国家走过的历程来看，公共服务市场化的‘大厦’非一日可建成，但社会资本的活力和积极性相信会一直存在，关键是需要政府心无旁骛地坚持推进这项事业。”周志忍说。

　　环保轨道交通等将分得政策红包

　　中国证券报记者了解到，在国务院政策积极信号的释放下，一些地方已经开始行动，例如北京到2015年拟吸引社会资本1300亿元参与126个市政基础项目建设运营。江西、江苏等省也在加紧制定相应实施方案。

　　分析指出，国务院部署的“向社会力量购买公共服务”的重点实施领域为市政管网、污水垃圾处理、生态建设及轨道交通等行业领域。随着各地具体政策措施的落地，以及相关项目的启动推进，这些行业领域的一些瓶颈问题有望逐渐打通，进而让参与其中的诸多公司分得政策红包。

　　环保业有望迎发展快轨

　　中国通用咨询投资有限公司董事薛涛表示，市政领域的污水和固废目前已成功引入社会资本，也形成了基本的商业模式。他认为，这些领域的市场化经验将随着此次政府再提“向社会力量购买公共服务”的战略而有望延伸至环保企业新兴细分领域，而污泥处理和再生水处理领域有望成为新的投资热点。

　　据记者了解，在北京制定的实施方案中，提出的吸引社会资本参与的126个项目中就包括新城、乡镇新增的69个再生水厂项目。