区域发展 新型城镇化“红利”几何?

　　在经历了诸多社会争议与焦急等待之后,全国城镇化工作会议姗姗迟来。伴随着新型城镇化作为国家战略的推出,意味着决策层将其视为解决国内诸多问题的一剂良药。

　　新型城镇化究竟能否成为中国区域发展的新动力?如果可以,将如何推动地区发展?哪些地区又将从新型城镇化中受益?中国的城镇化又将形成怎样的区域格局?

　　中科院地理所区域与城市规划设计研究中心主任方创琳,向《21世纪经济报道》详解“城镇化红利”。

　　不要期望城镇化解决一切问题

　　《21世纪》:无论是新一届中央政府,还是各级地方政府,城镇化都被寄予了厚望,在你看来,城镇化将给未来中国的区域发展带来哪些影响?

　　方创琳:从国际上一些发达国家的发展历程来看,城镇化都曾是其推进经济发展、提高人民生活水平的一个重要阶段,中国正在经历这个阶段。关于城镇化到底对国家和区域未来经济发展能起到什么样的作用,应辩证、理性地看待。去年召开的中央经济工作会和今年刚刚召开的中央城镇化工作会议,都把城镇化当作扩大内需的最大潜力所在,把城镇化的战略地位提得非常高。地方政府、企业和民众,对城镇化的期望也很高。但不应对城镇化寄予过多的期望和过多的压力——因为城镇化对国家的贡献是有边界的,不要期望城镇化能解决一切问题。换言之,城镇化是解决目前存在问题的重要钥匙,但不是唯一的钥匙。

　　城镇化是个差异化的过程,从不同的区域来看,东、中、西部地区,大、中、小城市,城镇化的过程和对区域发展的影响是不一样的。东部的城镇化,可能主要靠新型工业化拉动;西部可能靠一些特大城市或者是大城市拉动;东部的城镇化,市场和外资驱动力可能更多一些;西部则会少一些。

　　城市群要逐步走向一体化

　　《21世纪》:此次中央城镇化工作会议着重强调发展城市群,这跳出了以往以单一城市为主体的政策框架,更强调区域间大中小城市和城镇的分工协作。在中国下一步的区域发展中,城市群将发挥怎样的作用?

　　方创琳:国际层面,城市群是作为中国参与国际地域分工和国际竞争的一个全新地域单元而出现的。因此,做强城市群不但影响到国家的经济命脉,也会影响全球经济发展格局。国内层面,城市群是中国经济发展的战略核心区,在未来国家经济发展过程中,同样起到主宰各城市以及国家经济发展命脉的作用。中国的城市群以占全国不到20%的面积,集聚了全国56%的人口,生产出全国四分之三以上的GDP,吸引了全国70%左右的内资和92%的外资!

　　目前,基础设施建设一体化各个城市群做得都比较好,但是产业发展布局一体化做得不好——原因是政绩考核机制不合理。社保体系一体化,现在做起来也比较难。城市群之间,同城化是一个漫长的目标,但是一体化必须要走。

　　《21世纪》:在培育城市群的过程中,如何避免因政府强烈主导而造成城市群内部的隔阂?

　　方创琳:城市群的发育也有阶段,其空间范围拓展过程有四次放大过程:从城市到都市区是第一次放大,从都市区到都市圈是第二次放大,从都市圈到城市群是第三次放大,从城市群到大都市连绵带是第四次放大——目前,沿海地区和长江经济带有形成大都市连绵带的迹象。处在发展雏形阶段的城市群,一定要以政府为主导来推动——这一阶段城市要均衡发展;到城市群快到成熟阶段时,政府一定要放手、改以市场为主导。

　　从国家目前培育的城市群来看,绝大部分是政府主导。长三角城市群现在有16个城市,周边6个城市想进,却不让进;珠三角城市群,也应该相应扩容,发挥更大的带动辐射作用。

　　城市群的 “5+9+6” 格局

　　《21世纪》:城市群如此重要,那么从你的研究来看,中国未来会形成怎样的城市群格局?

　　方创琳:通过严格的量化标准,再考虑到国家政策和新型城镇化战略的影响力,中国未来可能会形成一个“5+9+6”的城市群格局。其中:

　　“5”是指以国家中心城市为核心重点建设5大国家级城市群:包括“长三角”城市群、“珠三角”城市群、京津冀城市群、“中三角”城市群、成渝城市群。其中,前三个最终要建设成世界级的城市群。

　　“9”是稳步建设9大区域性城市群:包括哈(尔滨)长(春)城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、关中城市群、北部湾城市群、江淮城市群、天山北坡城市群。

　　“6”是指积极引导培育6个新的地区性城市群,包括晋中城市群、兰(州)白(银)西(宁)城市群、宁夏沿黄城市群、呼(和浩特)包(头)鄂(尔多斯)榆(林)城市群、滇中城市群和黔中城市群。

　　这一格局与全国主体功能区规划是相衔接的:全国主体功能区规划确定的21个重点城市化地区,“5+9+6”的城市群格局覆盖了19个,没覆盖的两个是东陇海地区和藏中南地区。

　　《21世纪》:中国区域空间布局已形成“三纵两横”的格局,未来随着中国新型城镇化的推进,区域发展格局是否会发生改变,抑或是持续强化既有的区域发展格局?尤其是“胡焕庸线”两侧的不均衡现状,是否会随着新型城镇的推进而改变?

　　方创琳:“三纵两横”的区域格局被城镇化进程改变的可能性不大。因为在“两横三纵”五条主轴线上,交叉地带基本上都是大的城市群。而且,这些城市群基本上通过这五条主轴线串联在一起。所以,未来随着城市群发育程度越来越高,这一格局会进一步强化,成为拉动中国经济增长的战略隆起带。

　　至于“胡焕庸线两侧”的不均衡问题,要慎重考虑。“胡焕庸线”体现的是人口受地形地貌、降水等自然因素影响而形成的一种人口自然分布不均衡线。如果新型城镇化会加剧这种不平衡,会对这条线以北的西藏、新疆、甘肃、内蒙古这些少数民族地区的新型城镇化带来一种伤害,这是国家不愿意看到的。

　　应推进公共资源均等化

　　《21世纪》:就城镇化路径而言,中国这二三十年来的政策导向一直是发展中小城市和小城镇而严格控制特大城市,但从结果来看,反而是特大城市越来越大。

　　方创琳:因为小城镇是最能够确保农民工就近、低成本安家落户、完成城镇化进程。再者,发展小城镇利于实现城乡一体化。

　　但现实和政策意图是有差距的。从现实来讲,2012年中国52.6%的城镇化率中,大城市对国家城镇化的贡献由1990年的27.01%提高到现在的46.09%,中等城市对国家城镇化的贡献由1990年的12.07%缓慢提高到现在的13.85%,小城市对国家城镇化的贡献由1990年的10.72%降低到现在的3.63%,而小城镇对国家城镇化的贡献更由1990年的50.2%降低到了现在的36.44%。

　　现阶段,我国不管是大城市还是中等城市,都尚处在虹吸效应阶段,还没到相对扩散阶段,但特大城市已经出现这种情况。当这种产业转移过程开始之后,就意味着中国的城镇化进入一个新的发展阶段。当然,这个转移过程是一个自然而然的过程,刻意解决是解决不了的。

　　《21世纪》:这次新型城镇化工作会议确定的政策方向是,城市群做主体、大中小城市协调发展,那么这个政策重点应放在哪里?

　　方创琳:政策重点应该是抓“两头”:严控“两大”、激活“两小”。所谓严控“两大”,是指把特大城市和超大城市严格控制住。市区常住人口超过1000万人的超大城市,目前我国有6个,未来发展不能超过10个;市区常住人口在500万-1000万人的特大城市,目前有12个,到2020年必须控制在20个以内。激活“两小”,是激活小城市和小城镇,尤其是小城市,应该作为农民工就近市民化的最佳选择。在未来对城镇化的贡献中,要把小城镇的贡献由现在的35%提高到40%左右,把小城市的贡献由现在的13%提高到20%,这两者加起来60%左右。要把小城市和小城镇作为就近就地实现农业人口市民化的最佳地。

　　《21世纪》:从我们十几年前上中学时,教科书里就谈到中国要吸取西方的教训,防范“城市病”的出现,但结果中国依然未能例外,你认为“城市病”是否可以避免?

　　方创琳:新型城镇化应从现在一步到位的激进的城镇化变为渐进式的城镇化。下一步,应发展民间资本对推进城镇化的作用,并推进公共资源配置的均等化。(编辑 程东升)