杜金富：政府资产负债待摸底

　　2010年以来，政府债务危机在欧元区蔓延，希腊、爱尔兰、西班牙、葡萄牙、意大利等国纷纷沦陷。美国政府债务风险也在几轮量化宽松政策后，逐渐凸显。全球性的国家资产负债的可持续性及相关风险开始促使各国进行反思。

　　为应对全球金融危机，中国政府启动大规模经济刺激计划，政府债务平台规模急剧膨胀，由此引发的政府债务问题亦引起决策层的关注。中国正处在经济体制转轨中，政府部门的资产负债是国家资产负债表中的“大块头”。因此，编制政府资产负债表显得尤为迫切。更加紧迫的是，中国经济增速、经济结构、增长模式正在重构中，政府的运行效率和管理能力亟待与之相匹配，编制政府资产负债表，有利于政府职能转变，经济结构调整，乃至整个国民经济效率的提升。十八届三中全会决议明确，要改进预算管理制度，建立事权和支出责任相适应的制度、规范中央和地方政府债务管理及风险预警机制。

　　从直接负债来看，2012年末，中央政府国债余额实际数占GDP比重为14.95%，外债余额占外汇储备比重为22.3%。中央政府的直接显性债务规模及其结构性风险并不算大， 然而，如果将转轨过程中可能存在的隐性的、或有的债务考虑进来，政府的债务规模不可小觑。银监会纪委书记杜金富对《财经》记者表示，随着经济体制改革进程的推进，一些原本隐蔽的经济矛盾可能被暴露，那些政府隐性的、或有的负债将可能浮出水面，最终演化为政府负债风险。

　　因此，重塑政府资产负债核算，便于摸清政府债务“家底”，同时借助资产负债表的“显微镜”，建立起新的经济社会宏观管理框架以及重构财税与金融体系。杜金富表示：“为了避免地方政府不切实际地盲目扩大投资，使其负债水平与资产相适应，必须建立政府债务能力的评估制度。全面衡量政府的责任和负担。这不仅有助于准确识别政府运行风险，了解可能产生冲击的来源及强度，寻找避免危机和解决危机的途径，而且在危机期间，它也可为政府的对策空间提供基本依据。”

　　近日，《财经》记者获悉，国家自然基金委已将《政府资产负债核算的理论方法与政策研究》列为重点研究课题，记者采访了该课题组负责人杜金富研究员。

　　政府资产负债表编制势在必行

　　《财经》：自2010年以来，西方国家政府债务危机愈演愈烈，政府债务可持续性问题浮出水面。中国编制政府资产负债表主要基于哪些考量？

　　杜金富：编制政府资产负债表，监测政府部门运行，摸清政府家底，一方面是为了促进政府职能转变，推动财政体制改革，防范政府运行风险；另一方面是为了提高政府透明度便于公众监督，提高宏观决策的科学性和前瞻性，同时与国际标准接轨。

　　具体而言，首先，有助于完善国民账户核算体系，全面准确反映国民经济运行状况。政府部门是国民经济核算五大部门之一，其账户是国民经济账户的重要组成部分。

　　其次，有助于为经济运行分析提供基础数据，提高宏观经济决策和管理的科学性和前瞻性。广义政府资产负债表时序，提供政府资产负债的流量和存量数据，是宏观部门经济政策制定和评价的主要依据，是编制全口径财政预算决算的数据基础，也是实体部门进行生产、消费和投资决策的重要参考。

　　再次，有助于推动政府职能转变，理清政府与市场的关系。探索符合中国实际的量化衡量框架和标准，核算广义政府资产负债，可以全面衡量政府掌控资源的规模。

　　同时，有助于促进财政体制改革，提高财政管理水平和效率。通过编制政府资产负债表，可以客观评价中央和地方财政分配关系，政府提供公共服务、调节收入分配的能力；有利于健全中央和地方财权与事权相匹配的财政体制，完善公共财政体系，提高政府财政管理水平和效率。

　　编制政府资产负债表，也有助于全面衡量政府风险，从国家资产负债表角度深入分析风险形成机理、传导机制及其对宏观经济的深刻影响，使中短期经济政策的长期成本显性化，使结构性因素变化导致的长期成本显性化，并在此基础上加强金融监管，这个视角能够加深我们对政府运行风险的认识和理解。

　　政府资产负债表可以反映政府运行效率和财政稳健性。提高政府透明度便于公众监督，增强指标的国际可比性。编制并定期公布政府资产负债表便于公众监督，严格实行财政预算，避免产生不良资产。通过建立兼顾国际规范和中国实际的广义政府资产负债核算体系，可以增强指标的国际可比性，提高比较分析研究结论的可靠性。通过国际比较，准确评价我国政府的资产质量、运行效率等指标，有助于我国政府改进自身不足，提高国际声誉。

　　《财经》：目前政府职能范围界定不清，政府与市场的关系，政府收支边界亟待理清。如何能有效准确估量政府资产规模？

　　杜金富：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表”。通过广义政府资产负债核算，可以全面衡量政府掌控资源与承担债务的规模，明确资产和负债的“来龙去脉”，便于观察是否存在超出政府职能范围的资产与负债，监督政府职能转变的效果。

　　有效准确估量政府资产规模，既要做到全面核算又要避免交叉重复统计，也就是说要涵盖预算内外，兼顾流量和存量。首先，要界定政府部门的定义和内涵，明确其包含对象，使编制出的政府资产负债表，既可以全面反映政府资产规模，又能与国际标准接轨。其次，要研究资产负债的范围以及分类。本课题需要确定一套标准来鉴别哪些资源可以作为政府资产，例如，是否能将已经形成市场价格的自然资源和预期未来将产生经济利益的自然资源作为资产来核算。核算负债时，是否要考虑隐性负债，如何界定并量化政府隐性负债。再次，是确定核算原则，明确计价、合并等原则。在这些统一规范的基础上，才能有效准确估量政府资产负债的规模。

　　《财经》：目前很多学者和研究机构对我国政府债务规模进行了估算，例如博源基金会组织和资助的研究团队与中国银行研究团队，对地方融资平台和其他地方债务所产生的不良资产规模的估算盘子存在差异，你如何看？

　　杜金富：目前国内外很多学者以及研究机构对中国政府债务规模问题进行了积极探索，但得出的结论差异较大，还有许多需要进一步深入研究的问题。

　　首先，对政府机构层次的划分不一致。要准确把握政府债务规模，首先需要对政府部门的定义和内涵进行严谨科学的界定。本课题将从联合国国民经济核算框架和国际实践经验出发，并结合中国国情，按照政府部门承担的义务和所能调用的资源相匹配并同步拓展的原则，对国内的政府部门进行界定，使政府负债核算结果既符合中国的实际情况，又与国际标准接轨。

　　其次，对负债的类别划分不一致。现有对政府负债的研究中，大多数只考虑了政府显性负债状况，而没有或者仅把部分隐性和或有负债加入核算范围内。目前政府部门显性负债主要包括中央政府对内及对外国债余额，以及地方政府具有偿还责任的债务。中央政府隐性、或有负债包括政府负有担保责任、或者是在出现违约情况下政府不得不使用财政资金进行最后“兜底”的各类债务，例如铁道部负债、社保基金缺口、政策性银行负债、国有银行和非银行金融机构提取风险补偿不能涵盖的不良资产等。地方政府隐性负债主要包括地方政府负有担保责任的或有债务，以及当债务人出现偿债困难时政府需给予一定救助的债务。在一定的条件下，这些隐性、或有负债会通过违约的方式显性化，对银行体系造成冲击，所以仍然需要评估其对经济的潜在威胁。

　　再次，资料来源及核算依据不一致。现有的研究主要是对中国政府资产负债规模的测算和估算，较多涉及主观判断，而不是按照规范方法开展的严谨核算。本课题对中国政府资产负债的核算完全建立在严格的核算原则基础上，以各类统计数据为基准，并辅以多项调查数据进行佐证和补充，最终的核算结果是互相联系的、具有关联度的一组指标，更为严谨、可靠。

　　摸清政府债务“家底”

　　《财经》：近来，理论界与政府部门开始越来越关注地方政府融资平台对整个经济金融造成的风险，你认为该如何化解地方融资平台风险？

　　杜金富：在国际金融危机对全球经济造成严重冲击的特殊背景下，中国政府启动了一系列刺激计划，地方政府融资平台快速膨胀。事实证明，地方政府融资平台带动的基础设施投资和城镇化进程，为中国内需扩张提供了良好动力，对于国内经济在全球范围内率先复苏起到了关键作用。但另一方面，地方融资平台的过度扩张为宏观经济金融稳健运行增添了隐患，引发了决策层以及理论界的广泛关注。

　　正确对待地方融资平台风险，首先要坚持动态和区别对待原则。地方政府融资平台负债大幅增长是应对国际金融危机和城镇化等特殊时期的产物，但随着国民经济的恢复和发展，其偿债能力和债务风险也相应变化，需要动态进行分析。另外，要区别不同区域、不同行政级别、不同性质的地方投融资平台风险，对财政实力相对较弱、纯属用于融资并没有具体业务的平台应重点监控。

　　其次要兼顾资产从而客观评价地方政府融资平台风险。现有观点多数仅从负债方来评估地方融资平台，容易造成风险的片面夸大。要以分层次的政府部门资产负债表为数据基础，全景地描述我国政府部门资产负债及运营情况，并运用政府债务可持续分析方法、压力测试方法等科学的分析方法，更加客观地分析地方融资平台风险，以及对经济金融运行的影响。

　　再次要密切关注地方融资的新趋向和新特点。近几年，由于加强了对传统信贷渠道的规范管理，导致地方融资平台更多通过表外方式进行融资。整个融资过程日趋复杂，牵涉金融机构日趋增多。融资链条的拉长进一步放大了整个金融系统的风险，同时增添了监管难度，带来更多的不确定性。

　　最后要采用发展的方式来解决地方融资平台问题。在防范和化解地方政府融资平台造成的潜在系统性金融风险的同时，要加快政府职能转变，约束政府部门投融资行为，坚持市场化的手段，鼓励民间资金进入基础设施建设领域。

　　《财经》：目前中央提出盘活财政和金融存量。中央政府有数以万亿计的财政资金常年闲置在银行账户上。如何把盘子算清并实现存量盘活？如何通过资产负债核算理清财政与金融的关系？

　　杜金富：财政政策与货币政策执行起来有共通之处，或者变动资产负债规模，或者调整资产负债结构。刺激经济时，扩张资产负债规模更易实现，效果也能更快显现，但带来的问题也会更多。政府资产负债规模增长过快，会导致国家债务上升，加大财政风险。金融资产负债增长过快，会导致货币供应扩大，私人部门负债增加，加大金融风险。

　　可见，扩张资产负债表，一是要有度。无论是公共部门，还是私人部门，要把债务率控制在安全可控范围里。二是要有配合。一味倚重某一种政策，会使该领域风险很快超出安全边际，导致危机产生。如果两者协调配合，则不仅没有挤出效应，还能有效扩大经济刺激空间。2009年，中国实施积极的财政和货币政策，取得了较好效果，防止了经济硬着陆。但同时，财政金融风险都快速增加，特别是2012年国内M2/GDP已经达到1.88，以往依靠扩大总量的刺激政策难以持续。

　　我们还可以通过优化资产负债结构，增加财政、货币政策的效力。中央提出要盘活财政和金融存量，这也要求我们加强两者的协调配合。财政资金既包括中央财政存款，也包含地方财政存款。这些资金有些存在商业银行，有些存在人民银行。存在人民银行的财政资金的变动会影响中央银行的资产负债表，进而影响到基础货币。存在商业银行的财政性资金，有些是包含在一般存款统计口径里的，其变动会影响到其他存款性公司的资产负债表。从这个角度看，盘活财政资金也能促进金融存量的盘活，同时财政资金的变动也会对货币政策调控产生一定影响。

　　2009-2012年，财政在人民银行的存款一直在1.6万亿元-2万亿元左右。高额财政存款的存在，或由于预算编制前期准备不足，导致预算执行慢于预期；或由于所列支出在多年执行，在年末形成结余。这些都造成财政资金使用效率不高，影响了财政职能的发挥。因此，要提高预算编制的科学性、有效性，及时编制滚动预算。同时，要采取切实有效措施，盘活财政资金存量。即使从今年开始，每年盘活六分之一到三分之一的存量(相当于2012年GDP的0.5%-1%)，对国民经济也有明显的推动作用。同时要加强财政部门与中央银行的协调配合，及时通报相关信息，避免基础货币和货币市场利率的大幅波动。

　　从宏观调控角度看，财政与金融是难以分割的。货币政策的执行效果、金融稳定与否，不仅仅与实体部门紧密联系，与公共部门也密切相关。我们不仅要从负债端关注政府债务规模、政府融资平台风险，还要关注资产方。财政资金的规模、结构、支出节奏以及财政资金的运用效率，也会直接影响金融对实体经济的支持力度和货币政策执行效果。

　　纳入宏观调控框架

　　《财经》：如何在政府资产负债表基础上建立政府债务的可持续模型，以预测诸如养老金缺口、社保欠账等的压力点？

　　杜金富：就研究财政风险而言，许多国家只要用政府部门的资产负债表和收支表就够了。但是在复杂的经济体系中，要了解隐性负债，识别长期成本，还要考虑或有负债对财政债务可持续性的影响。

　　主权债务危机是全球金融危机的延续，它正成为继银行危机、货币危机之后主要的金融危机类型。而中国养老金支出对财政可持续性的影响、大规模地方政府负债的风险状况、隐性负债规模等问题也引起普遍的忧虑和关注。

　　养老金缺口、社保欠账、人口老龄化带来的或有负债等都是我们研究财政可持续性需要直面的问题，我们既要合理测算缺口规模，又要合理评估风险。

　　我们计划针对国内政府可能承担的或有资产负债编制附属表，如政府投融资平台账户、养老金缺口账户等。社会保险基金缺口的测算，以社会保险基金未来收入现值和未来支出现值的差额来确定社会保险基金的缺口，这个缺口是政府的隐性债务。

　　通过代际账户核算，我们可以分析未来某一年份中国代际账户增长的压力，以及财政的负担，从而对人口老龄化带来的政府运行风险有较好的刻画，放到CCA框架(或有债务分析方法)下判断整体的政府运行风险。

　　此外，压力测试也是一种具有前瞻性的分析研究对象整体财务稳健性的工具，旨在评估出概率不确定的宏观经济事件的影响。通常，压力测试将对老龄化、经济增速放缓、社会保障开支增加等具体的宏观经济风险的程度进行评估，并考察不同程度的风险对财政收支的影响。

　　《财经》：政府资产负债表的编制可以对宏观调控有一个量化和监督的作用。政府资产负债表未来是否应该纳入国家宏观调控管理体系，规范与量化调控举措？

　　杜金富：人们越来越深刻地认识到，全球经济危机多有国际债务危机相伴，而探索危机产生的根源，分析危机蔓延的进程，研讨解救危机的措施，都需要追溯到危机国家的资产、负债状况及其动态平衡关系上。一国经济健康状况的好坏，集中反映在该国的资产负债表中。由此，学者们倾向于将上世纪80年代以来的各次经济危机刻画为“资产负债表冲击”。

　　认识到此，越来越多的研究者倾向于用资产负债表的分析框架来从事宏观经济，特别是经济周期的研究，国民资产负债表方法已经从单纯的统计方法上升为了宏观经济分析的基本方法。目前，加拿大、澳大利亚、日本等国的官方统计部门已经定期公布其国家资产负债表，并通过国家资产负债表的视角来分析金融危机。

　　资产负债表分析方法(BSA)的主要功能，是用精心设计的理论框架和一系列数据处理方法，展示整个国家的资产负债情况，并揭示主要经济活动之间的对应关系。与传统经济分析方法侧重流量分析不同，BSA更注重从存量角度考察经济状况，具有透视一国多年经济增长累积效应的功能。

　　《财经》：那么，国家资产负债表与政府资产负债表之间是什么关系？

　　杜金富：国家资产负债表是企业资产负债表、住户(个人)资产负债表、政府资产负债表、金融部门资产负债表、国际收支平衡表(存量)的综合反映。我国除政府资产负债表和住户资产负债表未编制外，其余三部门的资产负债表已经编制完成.

　　政府资产负债表分析，主要围绕国家资产负债表的风险评估、风险传导研究与风险修复研究三个方面展开。一是风险评估，分析资产负债表风险，评估政府运行稳健状况；二是风险传导研究，研究金融风险在不同部门的传导与转移，尤其是金融风险如何影响实体经济；三是风险修复研究，围绕国家资产负债表的动态发展和可持续性问题，探讨如何修复资产负债表危机，构建稳健的资产负债表。因此，这套框架不仅有助于我们准确识别政府运行风险，了解可能产生冲击的来源及强度，寻找避免危机和解决危机的途径，而且在危机期间，它也可为政府的对策空间提供基本依据。

　　政府资产负债表分析是集危机预警、危机应对、危机防范等功能于一体的宏观经济分析监测方法。当发生经济危机，政府为应对经济衰退，采取经济刺激计划，扩大政府投资，提高政府部门杠杆水平时，通过政府资产负债表可以准确把握政府债务水平的动态变化，并对债务风险状况进行有效评估，从而对政府债务扩张起到监督作用。

　　风险评估包括宏观层面的评估和结构层面的评估。宏观层面的评估，可以揭示政府债务风险水平及相应的清偿力风险。结构层面的评估，包括三方面，一是揭示资产负债表错配风险，包括货币错配、期限错配和资本结构错配。二是债务在部门之间转移所蕴含的风险。它揭示部门间风险的相互关系，基于此，可以明确梳理出债务清偿的可能路径。三是政府债务的动态与可持续性。在对政策赤字率、通货膨胀率、经济增长率和利率等基本经济变量做出一系列假设的条件下，政府债务动态与可持续性可以刻画出政府债务余额变化的若干前景，为国家经济发展战略提供参考。

　　不仅如此，结合政策模拟、政策评估等方法，在政府采取调控措施之前，通过政府资产负债表可以对政府拟采取的措施方案进行模拟分析，评估政策效应以决定政策取舍以及实施关键点，从而提高政策决策的科学性、预见性，也有利于提高政策的执行力。

　　当政府资产负债表分析中发现政府债务扩张的潜在风险，宏观调控政策就应该根据风险状况适时进行权衡调整，并依据该方法提供的修复路径，寻找避免危机的途径，从而有利于政府宏观管理体系的规范化，有助于构建政府风险的科学防范机制。

　　重塑政府资产负债表

　　《财经》：我们的课题在取样、模型、关注点等方面与目前已经有的研究，区别有哪些？目前在资产负债表的研究方面还存在哪些不足？

　　杜金富：尽管学术理论界对中国政府资产负债表核算进行了积极探索，在编制及应用方面也取得了突破性的进展，但对政府部门核算原则、核算范围、政府运行风险等关键性问题没有形成共识，核算设计与编制理论、数据基础还很薄弱，对财政体制和运作缺乏了解，政府资产负债表的编制主要是依据测算和估算，而不是严谨的核算，相关研究还有待扩展与深入。

　　比如，未能深入细致进行资产负债表分析编制。现有运用资产负债表分析的方法考虑宏观经济金融问题的多，深入细致进行资产负债表编制工作的少。正是由于缺乏对资产负债表理论的全面研究，缺乏大规模、系统化的资产负债数据支持，使国内的资产负债分析方法难以进一步深入。

　　再比如，编制政府资产负债表的核算理论基础不完备，尚未建立完整的核算体系。这主要表现在既有成果缺乏统一的核算原则，对机构范围、资产分类、工具界定、估价计值等相关基础理论分析界定不统一、不清晰，尤其是政府部门的资产负债表尚无法反映全部的资产、隐性和或有负债，缺乏前瞻性的判断能力。例如，在资产分类方面，如何按照SNA标准确定政府部门资产分类，使政府部门资产核算更接近SNA的分类标准；如何细化政府部门，体现中国特色。

　　因此，现有的这些研究是以已有报表为基础的测算和估算，而不是对中国政府资产负债进行严谨的有理论依据的核算。核算应建立在严格的核算原则基础上，涉及结构、分类，核算结果是互相联系的一组具有关联的指标，要求真实、准确，可用于比较。而测算和估算则不同，主要依据数学测算方法，涉及很多主观判断，由于缺乏理论依据会导致结果随测算方法的不同而表现出很大的差异。

　　另外，还存在测度依据和数据支撑与现行其他SNA账户体系不匹配。基本概念和范畴界定的差异势必导致结果出入较大；编制过程中相关假定和推算较多，缺乏相应的全面或抽样调查数据进行支撑。从方法体系上看，尚未形成政府资产负债表分析方法论和政府运行风险分析方法论。从实际应用上看，也缺乏基于政府资产负债表的对危机、传导、修复的系统深入研究。现有的研究一般只针对某一个层面做一些研究，还缺乏一个系统性的分析框架，尤其是在传导这一环节。

　　在运用上，政策分析框架和评估指标体系尚待构建。从分析运用的角度看，政府资产负债核算作为政府狭义收支的扩展和SNA体系核算的一部分，其分析框架应该既与SNA整体分析框架相吻合，又有自身的独特之处。目前的研究成果在政策分析框架方面尚属匮缺，缺少对分析基础、分析指标体系的构建，使其学术高度不够，实践操作运用困难。

　　基于对目前研究成果的认识和中国实践的需要，我们的研究目标定位于建立中国政府资产负债表的核算理论，能和目前中国的SNA核算框架衔接一致；编制完整的、多层次的中国政府部门资产负债表；创新政府资产负债分析框架与分析方法，揭示影响政府资产负债表变动的中长期因素及其变动规律；基于中国政府资产负债表核算结果与分析方法的研究，开展专题政策研究，例如政府运行风险与债务的可持续性、财政与金融的关系、中央与地方的财政金融、企业部门宏观税负等；提出可持续开展政府资产负债核算的方案，建立持续可测度的工作机制，在国际比较和数据披露机制上也能为将来中国政府加入SDDS(IMF牵头制定的数据披露共享特殊标准，高于一般标准GDDS)提供支持。